秭归县山区通村客运的探索与启示

　　“十一五”以来，全省交通运输部门围绕城乡居民“行有所乘”基本需求，多措并举发展农村道路客运，全省以县市城区为中心，连接城镇、辐射乡村、相互衔接的道路客运网络基本建立，农村群众出行环境得到极大改善。但是，由于道路通行条件受限，仍有部分偏远山区通车难、或者通车后难以为继的现象突出，农民群众不得不乘坐“黑车”出行，客车环境、出行服务和行车安全得不到保障，成为长期困扰地方政府和山区交通运输管理部门的一个难题。秭归县安监、公安、交通运输等部门在当地政府的直接领导下，坚持“政府牵头、乡镇为主、部门协作、社会联动、齐抓共管、综合治理”原则，较好地解决了客运市场秩序与安全等问题，探索出了一条山区通村客运发展新途径。

　　山区通村客运面临的共同难题

　　秭归国土面积2427平方公里，县境海拔最高2057米，辖12个乡镇186个行政村，总人口38万人，其中农村人口超过31万人，是国家新一轮扶贫开发重点县。2012年，全县通车里程4322公里，其中县道5条147公里，乡道47条701公里，村道206条1342公里，实现了乡乡通路的目标。但是，长期以来，农村客运市场因为历史、人文、财力等因素，问题突出，主要表现在：

　　一是经营秩序比较混乱。秭归县地处山区，山路崎岖路窄，大多数通村路因路幅等通行条件限制，只能通行小客车和微型客车，截止2012年底，全县发放农村客运经营许可的小型客车230台，而从事非法客运的微型客车达1500余台（行内称为“黑车”），是合法客运车辆的6.5倍。经营行为难以监管到位，为争抢客源杀价、抢客、开快车等现象十分突出，扰乱了农村客运市场秩序，不仅乘客利益得不到保障，而且影响了合法经营者的收入和积极性。

　　二是车辆状况参差不齐。很多车辆外观破旧，安全性能差，甚至用报废车、拼装车载客；很多车辆技术等级低、功能单一，其安全性能无法保障；经营者为了降低成本，极少进行每天一次的安全例行检测和每季度一次的二级车辆维护等，车辆技术状况无法确保，对人民群众生命财产构成严重威胁。

　　三是驾驶员准入制度实施困难。凡从事客运的驾驶员必须有3年驾龄，并要求取得客运从业资格证。现实情况是部分驾驶员往往刚取得驾照就买车，没有取得营运资格就跑客运。发现交警或警车巡逻时，实行“你查我躲，查到就缠”的抗法方式，且往往不顾个人和乘客安危，加速逃跑，极易引发交通安全事故。据统计，过去该县发生的交通事故中，因此类非法营运车辆引起的占15%。

　　四是事故发生后赔付困难。很多车主抗风险能力差，无保险意识，仅购买交强险，造成一旦发生重大交通安全事故，车主即便倾家荡产也无法对受害人足额赔偿，极易引发各种社会矛盾。据秭归县公安交警部门的初步统计，2010年至2012年底3年间，全县非法客运共发生安全事故1376多起，死伤1010多人，导致直接经济损失900多万元，其中因赔偿等问题引发纠纷及上访近30起。

　　这类微型客车虽然没有进入营运客车名录，但由于适合山区通村道路行驶，有生存空间，在宜昌秭归、长阳、兴山、五峰和恩施、十堰、黄冈、咸宁等地山区县以及部分丘陵地区均存在（与正规客车数量一般是1:1），以上问题也成为我省山区地区农村客运市场的共性问题。

　　秭归县化解通村客运矛盾的新探索

　　为切实解决好山区村民出行难问题，2012年9月，经县委、县人民政府研究，县人民政府办公室转发了《秭归县农村客运市场规范管理实施方案》，决定采取过渡性措施和办法，在稳定现有班线客运的基础上，对农村客运实施公司化经营改造，分乡镇组建农村客运组织，实现班线客运与通村客运的无缝衔接，同时为经营者搭建创业的平台。

　　一是疏堵结合。按照宏观调控和市场调节相结合的原则，响应“选好车、选好人”的群众呼声，县政府确定了参营车辆和从业人员准入条件，符合准入条件的山区微型车辆（必须是2012年8月31日以后购买的）加入以村为单位组建的农村客运公司，通村客运驾驶员由县公安局交警大队等相关部门联合审查通过并且拿到从业人员证才能重新上岗（从驾驶经历、营运资格、安全记录、遵纪守法等方面做出“四个不要”的硬性规定）。目前，全县12个乡镇成立了农村客运公司，实行统一车型、统一品牌、统一颜色、统一管理。经过严格筛选和审批，580多辆9座以下小型客车上路营运，开通或延伸通村客运线路100余条，农村群众结束了出行靠乘黑车既不安全又不方便的历史，500多辆不符合技术标准的车辆和不符合客运要求的驾驶员退出了道路客运市场。

　　二是强化保障。各乡镇政府在集镇修建了停车场、在沿途修建了站台；村委会负责监督通村客运连续经营，每月提供通村班线连续运营情况报告；交通主管部门负责通村公路安保设施建设，未有安保设施的道路不能通客运班车；客运公司采取灵活发班方式，对近郊车采取公交化模式，对较远山村采取定时发班，对人流较少的山村采取自愿协商客满发班，方便老百姓乘坐。

　　三是齐抓共管。以政府为主导，建立健全了农村道路客运综合治理机制和运输安全保障体制，明确责任制和责任追究体制。

　　——驾驶员准入由公安部门交警大队车管中队、秩序中队、事故中队、车管中队和公安禁毒大队联合审查，一个部门没有签章就不能驾驶营运车辆，从而保证了驾驶员队伍的素质。

　　——每新开通一条通村线路，由乡镇人民政府书面申请，县安监局、交通局、公安局，乡镇政府进行现场勘查，县政府依据勘查报告决定是否审批线路。对于不符合开通客车条件的道路提出整改意见，整改到位后再行审批，从而保证了道路条件符合客运车辆通行要求。

　　——县长办公会明确要求全县所有客运车辆从2012年12月起，必须按打通理赔的方式购买承运人责任险50万元/座，第三者责任险50万元/车，确保在发生事故后，对受害人能迅速作出赔偿，减轻公司的营运风险。

　　——运管部门对农村客运企业实施质量信誉考核制，对守法经营、质量信誉好的经营者，在经营期满后优先考虑继续许可运行；对不守法经营、质量信誉差的，要求进行整改，甚至取消经营许可。

　　——安监、交警、运管等部门密切配合，依法查处违法经营行为，交警、运管及相关部门开展非法营运和交通违法整治行动由原来的“一对数百”变为“多对一”。

　　四是政策支持。县政府明确，前三年农村客运企业上缴的税收，地方财政所得部分飞60%返还给企业，40%返给所在乡镇，用于扶持通村客运和管理。此外，对已经投入经营的乡镇五级客运站，县政府三年内每年给予1万元的经营补贴。同时积极争取上级农村客运燃油补贴政策。

　　秭归县探索通村客运发展新途径取得了初步成果，当地百姓交口称赞。一是安全事故下降。以该县第二大镇郭家坝镇为例，2012年涉及微型面包车事故430起，其中重大以上2起，死亡8人，2013年同类事故400起，下降6.9%，没有发生重大以上交通事故。二是规范了管理。片区化、公司化、规模化的客运组织形式，有效遏制了市场无序、争抢客运现象，落实了一月一提醒、一季一检验的安全管理机制，同时也降低了管理成本。三是提升了抗风险能力。针对山区县实际情况所有客运车辆打通理赔，提升了经营者抗风险能力，也减轻政府职能部门处理交通事故的压力。

　　秭归县农村通村客运探索的启示

　　在现实条件下解决通村客运，尤其是山区群众出行难问题，真正让农民群众享受改革红利，已经成为部分地方交通运输部门和政府现实而急迫的一个问题。从秭归县的探索中我们可以受到以下启示：

　　一是心系群众，敢于担当。农村客运问题，往往受制于安全稳定的压力、基层实际情况与现有法律规章不一致等因素的影响，如果简单地置群众出行需求于不顾，强制清除或者放任自流，群众都不会答应。秭归县的做法告诉我们，群众利益无小事，只要正视现实，敢于担当，心系群众，充分听取群众意见，总会找到合适的阶段性解决办法。

　　二是因地制宜，疏堵结合。由于地理条件、经济发展水平不一，各地农村客运发展状况差别较大，解决农村客运问题不能一刀切。特别是山区县及丘陵地区普遍长期存在的微型面包车客运管理问题，涉及面广，政策性强，既要严格依法行政，又要严格把握政策界限，避免因工作方法简单，作风粗暴引发不稳定因素。秭归县的做法之所以赢得群众支持，取得效果，一个重要原因是深入调研，把群众利益，包括驾驶员利益放在首位，因地制宜，疏堵结合，同时高度重视安全工作，选优淘劣，严格管理，规范运行。

　　三是政策支持，制度保障。农村客运是惠及大众的民生工程，是具有公益性质的运输服务产品，开得通，更要开得起，这既是群众的呼声，也是经营者是心声，常态化运行需要政策支持，秭归县政府在力所能及范围内出台了一些阶段性支持政策，但是农村客运燃油常态化补贴政策这个农村客运经营者十分关心的问题需要尽快得到解决。

　　作为一种过渡性措施，阶段性解决山区通村客运问题，也需要制度作保障。宜昌市公安、交通、安监部门结合秭归县先行探索的需要，联合下发了《关于加强农村地区微型客车客运管理的通知》，对农村道路客运综合治理机制、公司化经营模式、市场准入和区域经营制度、车辆存量和增量处理、落实安全主体责任以及相关支持政策等进行了明确，从制度层面保障和指导农村地区微型客车“村村通”客运规范运行，为最终彻底解决农村通村客运问题奠定基础。目前，宜昌市兴山、长阳等山区县也正在按此通知要求因地制宜解决微型客车通村客运的问题。